「专访」中国政法大学城发院：都市圈发展并未转向，“摊大饼”将难获批复

未来科技 · 发表于 2022-9-30 16:07:56

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记者 | 赵孟
编辑 | 翟瑞民

中国城市化进程中实施的都市圈战略将要转向？2022年9月19日，国家发改委新闻发言人孟玮在新闻发布会上表示，中国都市圈发展还处在初级阶段，各地要尊重客观规律、立足发展阶段，以促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展为方向。各地在确定都市圈范围时要坚持实事求是的原则，顺应产业升级、人口流动和空间演进趋势，做到集约高效发展，防止盲目扩张规模。
2014年，由中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划》首次出现都市圈概念。2021年，都市圈发展首次进入国家五年发展规划，成为事关区域内城市群发展的一项顶层设计。清华大学中国新型城镇化研究院组编的《中国都市圈发展报告2021》表现，目前全国有34个规划中的都市圈，但被国家批复的只有6个，越来越多的城市正在努力进入“国家队”。
此次国家发改委的亮相引发各种解读。有观点认为，我国都市圈建立将迎来新变化，一些城市可能“都市圈梦碎”，面临“大洗牌”等。对此，中国政法大学城市发展与治理研究院（下称“中国政法大学城发院”）多位专家向界面新闻表示，国家发改委最新亮相是对此前国家规划的进一步规范，为都市圈的发展划定“红线”，并不意味着都市圈战略已经转向。未来，都市圈有序、高质量发展将成为方向，“摊大饼”“搭便车”式的都市圈规划将很难获得国家支持。
中国政法大学城发院曾负担国家发改委委托的《“十四五”时期县城新型城镇化建立重点任务与政策选择研究》《我国新型城市建立发展与改革举措研究》等课题，致力于城市发展与治理创新的前瞻性理论和政策研究。近日，该研究院多位专家以团队名义接受了界面新闻专访。

为都市圈泛滥划定“红线”

界面新闻：都市圈概念是如何逐步成为顶层设计的？有研究报告称，目前全国有34个规划中的都市圈，如此多的城市在努力加入都市圈“国家队”，背后动机是什么？
中国政法大学城发院：都市圈作为城市群的重要构成部分，有利于打造成富有创新力和竞争优势的区域空间单元。党的十九大报告中明确提出“建立更加有效的区域协调发展新机制”，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。2019年，国家发改委印发《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，明确了都市圈的内涵及培育发展都市圈的目标任务。“十四五”规划《纲要》对依托辐射带动能力较强的中心城市，培育发展一批同城化程度高的现代化都市圈作出了部署，并先后批复南京、福州、成都、长株潭、西安、重庆等都市圈规划，即所谓纳入“国家队”的都市圈。
地方政府提出各类都市圈规划的最原始动机是集聚资源，都市圈不仅仅是城市间简单的地理集聚，而是具备肯定产业关联的空间组织，推动区域一体化能够形成高效统一的大市场，降低要素流动壁垒、促进人口、产业、资本等各类资源集聚、提高市场配置效率，促进中心城市经济体量做强做大。
界面新闻：此次国家发改委对都市圈发展的亮相意味着什么？未来都市圈发展是不是可能做出调整或者转向？
中国政法大学城发院：对国家发改委新闻发言人的观点，我们的理解是“两个关键词”和“两个指标”。从关键词来看，一是不能跨越发展阶段，二是防止盲目扩张规模；从指标来看，一是1小时通勤圈，二是2万多平方公里范围。但这并不意味着我国都市圈政策的转向，恰恰相反，这是对2022年7月28日国家发改委发布的《“十四五”新型城镇化实施方案》中明确提出“依托超大特大城市及辐射带动能力强的Ⅰ型大城市，以促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展为导向，以1小时通勤圈为基本范围，培育发展都市圈”的进一步规范。在目前已经获批的六个都市圈的基础上，国家发改委细化了新增都市圈的具体要求，避免地方政府混淆城市群和都市圈，盲目规划、无限扩大都市圈的内涵和外延，以更好地支持都市圈高质量发展。

界面新闻：2022年是实施“十四五”规划的关键之年，国家发改委为什么在这一时间提示都市圈发展要避免盲目扩张？
中国政法大学城发院：我们认为，国家发改委做上述亮相主要基于三个背景，一是在过去的5年里，一大批国家级城市群与都市圈如雨后春笋般拔地而起，京津冀、长三角、粤港澳、成渝、长江中游、关中平原、中原地区、北部湾等城市群规划相继出炉，都市圈也到了泛滥的地步；二是都市圈的规划片面贪大求全，盲目扩大规模，很多城市规划的都市圈范围都在5万平方公里以上，甚至达到7万多平方公里，这种无限扩张和蔓延，违背了都市圈的本质，“摊大饼”式的发展只会重蹈“大城市病”的覆辙；三是中国的人口趋势已经发生逆转，2021年中国人口城镇化率已达到64.72%，且人口即将进入负增长，在推进乡村振兴和新型城镇化过程中，未来人口进一步向都市圈转移面临诸多现实制约。
界面新闻：都市圈规划面积过大，可能造成什么结果？
中国政法大学城发院：随着新型城镇化进程不断推进，我国的区域中心城市开始进入都市圈发展新阶段，多座城市纷纷提出加速培育都市圈。通过都市圈的建立，能够强化其对周边区域的辐射带动作用，正如前文分析，对资源的集聚或者称为争抢是造成地方扩大都市圈范围的原始动机，诸多地方甚至出现都市圈成员互相重叠的问题，如南京都市圈和规划中的合肥都市圈，芜湖、滁州等都是双方都市圈主要城市争抢的对象；再比如东莞、中山等都是广州和深圳都市圈争抢的对象。
从国际经验来看，无论是东京都市圈、大伦敦都市区照旧纽约都会区，最远距离基本稳定在50公里左右，在现有交通条件下，都市圈内的居民工作、生活的通勤效率最优。同时，很多人混淆城市群和都市圈的概念，城市群重在群内大中小城市的产业协同和一体化发展，都市圈以核心城市为中心，具备“同城化”的特质，重在圈内其他城市围绕核心城市进行交通、居住、通勤等方面的承接和服务。从这个意义上，都市圈如果面积过大，一方面轻易造成圈内核心城市在交通、教育、医疗等方面的大城市病，另一方面核心城市会对圈内中小城市造成资源虹吸，扼杀中小城市的发展。

已获批的都市圈有何特点？

界面新闻：从国家发改委已批复的6个都市圈来看，其重点考量是什么？
中国政法大学城发院：六大国家级都市圈本身都具有较好的都市圈发展基础和条件，都是所在区域的中心城市，行政等级较高，包括1个直辖市、3个副省级城市、2个省会城市，都具有天然的辐射带动力。6个城市中，除福州外均是超大、特大城市。其中重庆都市圈的中心城市重庆是超大城市；成都都市圈、南京都市圈和西安都市圈的中心城市成都、南京、西安均是特大城市。而长株潭都市圈经过多年的发展，三市基本融为一体，在基础设施、公共服务、产业发展、生态文明、融合机制等已经具备都市圈的条件。福州都市圈的中心城市福州虽然只符合大城市的标准，但地处海西（台湾海峡西岸）的独特位置，一方面是基于两岸合作的考虑，另一方面是北链长三角、南邻粤港澳，是打造沿海经济带不可或缺的重要一环。
界面新闻：但我们注意到，在已获批复的都市圈中，有些面积也比较庞大（比如成都都市圈达3.3万平方公里）。国家发改委的最新亮相，未来是否会影响到已批复都市圈的发展？此外，近年提出的“成渝地区双城经济圈”，又如何与两个都市圈协调发展？
中国政法大学城发院：成都都市圈与重庆都市圈范围在3万平方公里左右，有其肯定的合理性，新的政策趋向并不会改变既成的现实。一方面从空间距离来看，成都都市圈除核心城市成都外，主要包括德阳、资阳和眉山，距离成都市主城区距离在70-80公里左右，虽然离国际公认的50公里最优区间有差距，但三地在发展空间和方向上朝成都靠拢，且多年来推进同城化发展在基础设施、产业融合、人文交流等方面都有较好的现实基础，具备同城化发展的主客观条件。重庆都市圈同样如此。另一方面，国家发改委的最新政策会充分考虑各地的发展阶段和现实基础，1小时通勤圈和2万平方公里左右覆盖范围对新增都市圈会是约束，对已经获批的影响不大。
经济圈和都市圈是两个差别层次的概念。经济圈是一个较为宽泛的概念，侧重于区域经济的协调发展，尤其是在构建国内大循环的背景下，负担着特殊的战略意义，而都市圈的限定就要严格得多。成渝双城经济圈属于城市群的范畴，是2011年《成渝经济区区域规划》和2016年《成渝城市群发展规划》的延续和升华，核心是依托重庆和成都两个超大特大城市，带动成渝地区甚至西南区域的发展。
2021年10月，中共中央、国务院印发了《成渝地区双城经济圈建立规划纲要》，要通过成都、重庆两个中心城市的双核引领和区域联动，打造西部地区高质量发展的重要增长极。规划纲要中也明确提到，成都都市圈和重庆都市圈的区域范围和功能定位，双城经济圈的外延明显要大得多，而这两个都市圈在经济圈中是处于核心地位，是重要的战略支点。通过推进成都、重庆周边中小城市向成都、重庆集聚和靠拢的政策引导，在做大做强成都和重庆核心城市更好发挥引领作用的同时，带动周边区域城市的发展。对于成渝双城经济圈的发展而言，需要对经济圈内其他中小城市和县城予以更多支持，避免将双城经济圈的发展战略窄化为两大都市圈的扩张。

“摊大饼”“搭便车”将难获批复

界面新闻：未来国家对都市圈规划的批复将进一步规范，你们认为可能出现哪些变化？
中国政法大学城发院：国家发改委近日已经明确，“都市圈主要集中在经济发展优势区域，需要充分考虑发展基础和发展潜力，在条件成熟的前提下，依托超大特大城市或辐射带动能力强的大城市逐步培育”。这就表明，未来其他城市圈所在区域必须起首满足“经济发展优势区域”和依托“超大特大城市或辐射带动强的大城市”两个条件。其中，“经济发展有优势区域”有多重理解，并不代表都市圈肯定是经济发达区域，这一条相对属于软约束；而“超大特大城市或辐射带动强的大城市”的表述中，“超大特大城市”是有着明确的标准的，根据“七普”统计数据，中国超大、特大城市数量为21个。可以预计，未来批准其他都市圈，大概率将优先从超大、特大城市中考虑。
界面新闻：我们注意到，已有一些城市规划的都市圈开始主动“瘦身”，比如广东省7月20日发布的《广东省都市圈国土空间规划协调指引》文件中，深圳、广州都市圈面积都已经缩小，这背后的原因是什么？
中国政法大学城发院：最近两个月，各类拟上报国家批复的都市圈规划都进行了“瘦身”操作，比如武汉、深圳、广州等都市圈的范围都进行了再定义，主要变化是面积缩小，朝“1小时通勤圈”和“2万多平方公里范围”的指标靠近。
从武汉到深圳、广州的变化来看，都市圈范围的划定将越来越规范，盲目扩大将很难通过审批。我们认为，上述提及的34个正在规划的都市圈中，一半左右将失去都市圈的资格，一些不符合“超大特大城市或辐射带动能力强的大城市”条件的，在“十四五”时期基本上很难获批。国家发改委的亮相其实已经对新增都市圈划定了红线，只有满足基本的红线才有“入圈”的可能。
界面新闻：此次国家发改委亮相后，湖北省迅速召开“武汉都市圈发展协调机制第一次会议”。会议明确，武汉都市圈从原来规划的“1+8”，收缩到只剩下“武鄂黄黄”（武汉、鄂州、黄冈、黄石）。这一现象说明什么？国家发改委亮相对一些希望“搭便车”的中小城市可能带来哪些影响？
中国政法大学城发院：武汉都市圈规划混淆了城市群和都市圈的区别，在原有的“1+8”规划中，很多城市距离中心城市超出100公里，不符合都市圈的基本条件。所以，在可预见的未来，拟批复的都市圈都需要结合自身的发展基础和条件，进行适度调整。《十四五”新型城镇化实施方案》中，对各类城市的发展提出过明确的指导意见：“分类推动城市群发展”“有序培育现代化都市圈”“推动超大特大城市转变发展方式”“增强小城市发展活力”“推进以县城为重要载体的城镇化建立”“分类引导小城镇发展”“优化边境地区城镇布局”等，这些原则为我国各类城市在“十四五”时期的发展指明了方向。
对于未来新增都市圈而言，城市规模的增量扩张空间已经不大了，只能在存量优化方面多做文章。结合此次国家发改委的亮相，可以预见，有序发展将成为都市圈规划工作的重点，不符合刚性条件的、“搭便车”的都将会不予批复。对于中小城市而言，加入都市圈是“双刃剑”，根本上照旧需要自身顺势而为、因势利导，留住人才和人口，培育特色产业，提高资源集聚能力，加快自身发展。

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